Piergiorgio Gawronski

il coraggio di cambiare

Le istituzioni democratiche

Posted by piergiorgiogawronski on February 4, 2000

La Democrazia e la libertà

In Italia vi sono oggi due concezioni della democrazia, in tensione fra loro
– Quella liberale, moderna, basata sulla divisione e l’equilibrio dei poteri, i “contrappesi” democratici, sulla Costituzione intesa come un patto fra tutti i cittadini, sulle cose veramente importanti, che va oltre le maggioranze di turno.

– Quella populista, o “giacobina”: ritiene che la maggioranza debba “prendere tutto”, non accetta ostacoli né limiti fuori di sé, essendo stata investita direttamente dal popolo. Questa concezione, riemersa in Italia negli anni “90 (nella Cdl) con lo “sdoganamento” della destra, è presente anche in Polonia, negli USA (Bush), nel Terzo Mondo. Essa porta ai c.d. “regimi semi-autoritari”.
Credo che il Partito Democratico debba chiarire questa differenza all’opinione pubblica, riproporre con forza la prima concezione, rilanciare un nuovo “patriottismo della Costituzione”, per ridare dignità e sostanza alla nostra democrazia. Occorre un progetto per la democrazia e la libertà in Italia.
Più concretamente, il Partito Democratico dovrebbe proporre al paese una doppia linea di riforme:  (a) il miglioramento della efficienza dei processi decisionali delle istituzioni, con al centro una Legge elettorale maggioritaria;  (b) un contestuale rafforzamento delle garanzie democratiche, con al centro l’applicazione della Costituzione (oggi largamente disattesa) arricchita da alcune piccole, prudenti sue integrazioni.
1. Rafforzare le istituzioni democratiche
Lo stato delle istituzioni italiane è preoccupante sotto il profilo della stabilità democratica. L’equilibrio dei poteri tradizionali (Esecutivo, Legislativo, Giudiziario) è stato ridotto. Il Parlamento non “controlla” realmente il Governo, poiché la ri-candidatura dei parlamentari è completamente nelle mani dei capi di partito. La Magistratura è stata sotto pressione per una intera Legislatura. Le fondamenta liberali della Costituzione (Titolo 1) si dimostrano aggirabili tramite riforme dei Titoli 2-5 della Costituzione o semplici leggi ordinarie; le stesse maggioranze qualificate previste per le modifiche della Costituzione sono aggirabili tramite una semplice modifica alle leggi elettorali. L’argine della Corte Costituzionale è limitato. Il Presidente della Repubblica negli ultimi tre settennati è diventato una sorta di fragile “bilanciamento”: solo per fortuite circostanze non sono stati eletti personaggi compiacenti con le pressioni anti-democratiche delle maggioranze al governo.
Proposte
  • Le maggioranze qualificate richieste per le modifiche costituzionali sono aggirabili di fatto cambiando con leggi ordinarie il sistema elettorale. Occorre provvedere a livello costituzionale[i].
  • I poteri di controllo e garanzia del Capo dello Stato dovrebbero essere leggermente rafforzati. In caso di dubbi sulla costituzionalità di nuove leggi, dopo un primo rinvio al Parlamento, il Capo dello Stato dovrebbe potersi appellare alla Corte Costituzionale[ii].
  • Il Capo dello Stato dovrebbe avere il potere di controllo preventivo sull’esistenza dei “requisiti di necessità ed urgenza” nei decreti legge emanati dal governo[iii].
  • Il ricorso alla Corte Costituzionale in via principale dovrebbe essere facilitato[iv]. Il “federalismo” dovrebbe essere riformato per ridurre i conflitti di attribuzione Stato-Regioni.
  • I poteri di coordinamento del Presidente del Consiglio dovrebbero essere rafforzati, assieme al suo staff economico, per assicurare la coesione del governo.
  • Il rapporto fra parlamentari e segreterie dei partiti dovrebbe essere riequilibrato a favore dei primi, tramite una legge applicativa dell’Art.49 Cost. e/o attraverso la graduale introduzione delle primarie.
  • La legge elettorale deve garantire meglio la governabilità e la selezione della classe politica. Sul piano strategico[v], il P.D. dovrebbe schierarsi a favore del maggioritario a doppio turno con elezioni primarie di collegio, e con adeguati riequilibri costituzionali al potere della maggioranza. Le leggi elettorali dovrebbero essere elevate al rango di legge costituzionale.
  • La qualità del governo può essere innalzata con norme sull’incompatibilità che limitino il conflitto d’interesse dei membri delle assemblee elettive (parlamentari in testa) che nominano se stessi (o familiari) nelle cariche esecutive.
2. I “poteri nuovi” della democrazia
devono essere più autonomi e forti nel loro ambito.
  • Le Autorità garanti, l’Istat, e gli enti di ricerca devono essere più indipendenti dall’esecutivo, e gestite in base al merito. Occorre prevedere: maggiori “poteri di controllo” sulle nomine per l’opposizione, nell’ambito di rigide norme meritocratiche[vi]; nomine e finanziamenti di lungo termine; poteri sanzionatori più efficaci per alcune Autorità Indipendenti; maggioranze qualificate per la modifica legislativa dei loro Statuti.
  • La RAI deve essere sottratta al controllo della maggioranza. Il grado di concentrazione delle televisioni deve essere ridotto ulteriormente.
3. Gli ancoraggi democratici internazionali
  • L’Europa è ancoraggio essenziale dell’Italia. Il P.D. deve rilanciare il processo di integrazione, e l’efficienza delle istituzioni europee. Occorre definire le proposte dell’Italia e pubblicarle sui siti del governo per dare loro stabilità, democraticità, e forza mediatica. Un piccolo ufficio studi del P.D. dovrebbe dedicarsi a questo aspetto.
  • Sulla governance internazionale e al multilateralismo, il P.D. dovrebbe chiedere un nucleo stabile di esperti al Ministero Affari Esteri che consenta all’Italia di avanzare proposte di alto livello sul multilateralismo e sul governo della globalizzazione.
La libertà
1.  L’esperienza negativa del G8 di Genova non ha indotto la politica a prendere atto che c’è un problema, ed a approntare contromisure. La difesa dei diritti civili non può essere lasciata all’estrema sinistra, in nome di una malintesa solidarietà con il personale deviato delle forze dell’ordine, mettendo in difficoltà quei funzionari pubblici fedeli allo stato che tengono la schiena dritta. Da posizioni moderate e liberali, il P.D. deve assumersi la responsabilità di prevenire la violazione dei diritti umani:
  • introdurre l’”aggravante” in caso di violenze e lesioni procurate dolosamente da pubblici ufficiali;
  • divieto verso chiunque di impedire o ostacolare riprese e fotografie in luoghi pubblici, salvo nei casi previsti dalla legge;
  • introduzione del “numero identificativo” obbligatorio visibile sul casco dei responsabili delle forze dell’ordine quando operano a viso coperto (manifestazioni, ecc.);
  • sostegno ai programmi di addestramento della polizia inclusivi di corsi sui diritti civili.
2. Il P.D. deve favorire la libertà economica, combattendo i fallimenti del mercato (monopoli, ecc.). Ad es., dovrebbe sostenere:
  • Le liberalizzazioni: il mercato del gas, i servizi pubblici locali, la rete di telecomunicazioni (ultimo miglio), gli ordini professionali.
  • La completa  indipendenza delle fondazioni bancarie dal potere politico.
  • L’istituzione della class action contro i responsabili di reati finanziari ed economici
  • Il rafforzamento dei poteri di controllo delle minoranze nella gestione delle societa’
  • Il divieto di nomina in aziende pubbliche di persone condannate in via definitiva per reati gravi.
3.  Il P.D. dovrebbe mettere in campo una politica per accrescere libertà , partecipazione, pluralismo, trasparenza, accesso alle istituzioni della società civile. Nel settore della comunicazione, per es., al fine di aprire l’accesso ai giornali e ai media, il P.D. potrebbe studiare, assieme al mondo della carta stampata, la possibilità di
  • destinare una parte degli incentivi pubblici alle testate che durante l’anno pubblicano un numero elevato di contributi di esterni.
NOTE
[i] I costituzionalisti hanno immaginato, come unico rimedio, quello di innalzare le maggioranze qualificate necessarie. Non sembra però che questo sia un rimedio inattaccabile. Da un lato, qualsiasi barriera di questo genere può essere aggirata con una legge elettorale ancora “più maggioritaria”. Dall’altro lato, maggioranze qualificate troppo  alte impedirebbero di fatto qualsiasi possibilità di ammodernare la Costituzione. Occorre esplorare  soluzioni  più innovative: (a) collegando il potere di modifica della Costituzione non ai valori proporzionali rappresentati da ciascun parlamentare nelle elezioni politiche (voto “ponderato” dei parlamentari), o eleggendo con la proporzionale semplice, assieme al parlamento, anche un numero di parlamentari che possano, in sessione separata  e con le maggioranze qualificate già previste, modificare la  Cost. ,o. (b) dando mandato, con apposita modifica costituzionale, alla Corte Costituzionale di indicare essa le maggioranze qualificate che  – data la legge elettorale – siano necessarie perche sia  rispettato lo spirito della Costituzione.
[ii] Il Presidente della Repubblica può rinviare alle Camere le Leggi approvate dal Parlamento (Art.74 Cost.), ma si tratta di un potere debole: il Capo dello Stato deve comunque subire la volontà del Parlamento se questo reitera la Legge (in Polonia in questo caso esiste invece un collegio arbitrale).
[iii] I Decreti-Legge dei Governi rispettano sempre meno i requisiti di “straordinaria necessità ed urgenza” (Art.47 Cost.): il Capo dello Stato può rifiutarsi (solo una volta) di firmare, e  solo la loro conversione in Legge … quando a volte “i buoi sono già scappati dalla stalla”.
[iv] La Corte Costituzionale può annullare Leggi incostituzionali se interessata (a) in via incidentale, solo se un interesse legittimo viene leso e viene fatto valere davanti alla Magistratura ordinaria;  (b) in via principale, su richiesta di un “potere dello stato”, solo in caso di conflitto di attribuzione. Ciò limita le possibilità dell’Alta Corte di rintuzzare la legislazione incostituzionale. Inoltre, il referendum costituzionale del giugno 2006 ha evidenziato un altro problema: se vale la similitudine con i referendum ordinari (sono ammessi solo i quesiti chiari; non sono ammessi quesiti multipli se non è consentito il voto separato), il referendum del 2996 non avrebbe potuto essere ammesso (anche per altre ragioni,, ad es. relative alla celebre sentenza  n. 1146 del 1988 Corte Cost.). Trattandosi della modifica di 53 articoli della Costituzione (!), si sarebbe dovuto procedere invece con almeno 53 referendum diversi, onde consentire al popolo di esprimersi liberamente su ciascuna questione. Ma la Corte Costituzionale non ha potuto intervenire, poiché le modifiche alla Costituzione non erano ancora vigenti… e dopo il referendum, in caso di approvazione, sarebbe stato per la Corte quasi impossibile esprimere una valutazione negativa, andando contro una manifestazione (per quanto viziata) della volontà popolare. Anche questo problema dovrebbe essere sanato.
[v] La legge elettorale proporzionale del 2006, rispetto al “maggioritario senza contrappesi” del 1994-2005, limita gli abusi della maggioranza. Ne limita però anche la stabilità e la capacità di incidere sui problemi. Inoltre, sottraendo completamente ai cittadini la selezione dei candidati (preferenza), la Legge aumenta il potere dei capi di partito: limita così l’autonomia del Parlamento, riduce la pressione “concorrenziale” per una migliore qualità del ceto politico, e nega la domanda di maggiore partecipazione dei cittadini. Nei prossimi anni, quindi, governi inefficaci e “lontani” dai cittadini potrebbero screditare le istituzioni democratiche: dal governo Facta (1921) in poi sappiamo dove portano i “governi inetti”. Nel frattempo, dobbiamo essere grati al governo Prodi per la buona qualità della sua azione in campo economico, in condizioni difficilissime.
[vi] Ad es., l’Italia è l’unico paese dell’OCSE dove il Presidente dell’Anti-trust non è un economista; di più: nessun membro dell’Anti-trust lo è. La proposta di Legge avanzata dal Governo Prodi, pur essendo un bel passo avanti nella giusta direzione, non affronta questo ed altri problemi.
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